نظریه مشورتی ۷/۱۴۰۴/۲۵۹ مورخ ۱۴۰۴/۰۶/۱۱

»قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵ « ، به منظور جلوگیری از اختلال در انجام وظایف حاکمیتی و خدمات عمومی، سازوکار ویژه ای را برای اجرای احکام قطعی علیه وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی پیش بینی کرده است. با این وجود، به دلیل تحولات ساختاری در نظام اداری کشور و واگذاری بخش عمده ای از پروژه های عمران ی و وظایف زیرساختی به شرکت های دولتی تخصصی، شاهد بروز تفاسیر متعارض و رویه های قضایی متشتت در محاکم دادگستری و دوایر اجرای احکام در خصوص دامنه شمول این قانون بر این شرکت ها هستیم. رویه غالب در محاکم این است که با اتکاء به تفسیر لفظی و مضیق از ماده واحده و با استناد به تعاریف قوانین مؤخر )مانند قانون محاسبات عمومی کشور مصوب۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی(، میان»مؤسسه دولتی « و»شرکت دولتی «تمایز قائل شده و شرکت های دولتی را به طور مطلق از شمول این قانون خارج می دانند. این رویکرد، ضمن ایجاد چالش های جدی برای اجرای پروژ ه های ملی، به نظر می رسد با فلسفه قانون:گذاری و منطق حقوقی سازگار نباشد؛ زیرا ۱ - اولویت تفسیر غایی بر تفسیر لفظی )فلسفه وضع قانون(: روح حاکم بر قانون سال۱۳۶۵ ، صیانت از خدمات عمومی و جلوگیری از توقف برنامه های مملکتی به دلیل محدودیت های بودجه.ای بوده است در ماهیت، تفاوتی میان پروژه ای که توسط یک وزارتخانه اجرا شود یا یک شرکت دولتی که صد در صد سهام آن متعلق به دولت بوده و صرفا بازوی اجرایی همان وزارتخانه در امور حاکمیتی و عمرانی است )مانند شرکت مادر تخصصی ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور(، وجود ندارد . توقیف آنی اموال و حساب های چنین شرکتی که حیات آن کاملا به ردیف های بودجه سنواتی کل کشور وابسته است، مستقیما به توقف پروژه های ملی و ت ضییع حقوق عمومی منجر می ،شود که این امر»نقض غرض «آشکار قانون.گذار است ۲ - ایراد تفسیر تاریخی )تحمیل مفاهیم مؤخر به ادا ره متقدم(: استناد به تعاریف تفکیکی مندرج در» قانون محاسبات عمومی کشور مصوب۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی « یا» قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی «برای تفسیر اراده قانون گذار در سال۱۳۶۵، نوعی خطای روش شناختی در تفسیر تاریخی است. در زمان وضع قانون نح وه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵ ، چنین تمایز دقیقی در ادبیات حقوقی- اداری رایج نبوده و بسیار محتمل است که عبارت»مؤسسات دولت ی « مفهومی عام و دربرگیرنده تمامی واحدهای سازمانی متکی به بودجه عمومی را شامل می.شده است ۳ - لزوم ت فسیر سیستمی و هماهنگ )قوی ترین دلیل بر شمول(: همانگونه که مستحضرید نظام حقوقی یک کل ) منسجم است. بند )ج( ماده۲۴ ) ( قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت۲ ( مصوب۱۳۹۳، سازوکار اجرایی پس از سپری شدن مهلت قانونی مندرج در ماده واحده مصوب ۱۳۶۵ را تبیین کرده است. این ماده به صراحت، دامنه شمول خود را»دستگاه) های اجرایی موضوع ماده۵ ( قانون مدیریت خدمات کشوری « تعیین کرده است که بر اساس متن ماده۵، این دستگاه ها شامل کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی و شرکت های دولتی نیز می.شود از این رو، نوعی تناقض منطقی و غیر قابل دفاع ایجاد می شود؛ چگونه می توان پذیرفت که قانون گذار، ش رکت های دولتی را در مرحله نهایی و شدیدتر برداشت مستقیم از حساب )موضوع قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم ) بخشی از مقررات مالی دولت۲ ( مصوب۱۳۹۳( مشمول چرخه قانونی بداند؛ اما آ نها را از مرحله اولیه و امتیازی تعویق هیجده ماهه پرداخت )موضوع ماده واحده قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵( معاف کند؟ تنها تفسیر معقول و هماهنگ، آن است که اراده مؤخر قانون گذار در سال ۱۳۹۳ ، ابهام موجود در قانون سال۱۳۶۵ .را مرتفع نموده و دامنه شمول هر دو را یکسان در نظر گرفته است لذا با عنایت به جمیع مراتب پیش گفته و در راستای ایجاد وحدت رویه قضایی، جلوگیری از توقف پروژه های ملی و تبیین دقیق حقوق و تکالیف دستگاه های اجرایی، خواهشمند است آن اداره کل نظر مشورتی خود را د ر خصوص پرسش:های زیر اعلام فرمایید ۱ - آیا با توجه به فلسفه قانون ،گذاری مبنی بر جلوگیری از ختلال در خدمات عمومی و لزوم تفسیر غایی می توان شرکت های دولتی که متکفل امور حاکمیتی و عمومی بوده و منبع مالی آنها صرفا بودجه کل کشور است را مشمول»قانون نحوه پردا خت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵ «دانست؟ ۲ - آیا استناد به تعاریف تفکیکی مندرج در قوانین مؤخر مانند» قانون محاسبات عمومی کشور مصوب۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی «برای تفسیر مضیق ماده واحده صدرالذکر و خروج شرکت های دولتی از شمول آن، با اصول تفسیر تاریخی و سیستمی حقوق سازگاری دارد؟۳ - ) با توجه به اینکه بند )ج( ماده۲۴ » ( قانون الحاق برخی ) مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت۲ «( مصوب۱۳۹۳ ، در مقام بیان سازوکار اجرایی پس از سپری شدن مهلت ماده واحده مصوب۱۳۶۵ ، به صراحت»شرکت های دولتی «ر ا در بر می گیرد، آیا این امر به معنای آن نیست که این شرکت ها از ابتدا نیز مشمول مهلت و امتیازات مقرر در ماده واحده مذکور بود اند؟ ه ۴ - آیا تفکیک ماهوی میان شرکت های دولتی )تجاری- رقابتی در مقابل حاکمیتی- عمرانی( و شمول قانون صرفا بر دسته دوم، راهکار حقو قی مناسبی برای حل تعارض موجود و تحقق همزمان عدالت و منافع عمومی محسوب می شود؟

اولا، قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵ صرفا ناظر بر وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی است که درآمد و مخارج آنها در بودجه سالیانه کل کشو ر منظور می.شود ثانیا، با لحاظ بند»ب « ماده۱۲۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب۱۴۰۳ ، هرچند بند »ج « ماده۲۴ ( قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت۲ ) مصوب۱۳۹۳ ، دستگاه های اجرایی موضوع ماده۵ قانون مدیریت خدمات کش وری مصوب۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی را به طور مطلق به کار برده است؛ اما با توجه به قرائن و امارات زیر این اطلاق منصرف از شرکت:های دولتی است الف- فلسفه وضع قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵ و اعطای مهلت به وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی این است که درآمد و مخارج این مراجع و نهادها در بودجه کل کشور منظور می شود و بالطبع برای پیش بینی، تصویب و تخصیص مبالغی که به عنوان محکوم عل یه باید پرداخت کنند، نیاز به مهلت است و با تصویب بند»ج « ماده۲۴ یادشده، فلسفه اصلی موضوع تغییر نکرده اس.ت ب- بند»ج « ماده۲۴ ( قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت۲ ) مصوب۱۳۹۳ ، تکلیفی برای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه فعلی) مقرر کرده است که انجام این تکلیف توسط سازمان مزبور در مورد شرکت های دولتی غیر ممکن است؛ زیرا تخصیص بودجه این شرکت ها در اختیار سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سازمان برنامه و بود جه فعلی) نیست تا بتواند محکوم به را از بودجه سنواتی آن ها کسر و به محکوم له یا اجرای احکام دادگاه و یا دیگر مراجع قضایی و ثبتی مربوط پرداخت کند؛ همان گونه که اطلاق عبارت»دستگاه های اجرایی موضوع ماده۵ قانون مدیریت خدمات کشوری « مذکور در بند »ج « ماده۲۴ یا دشده، مؤسسات یا نهادهای رسمی عمومی غیر دولتی که در ماده۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی قید شده اند را در برنمی گیرد؛ زیرا تخصیص بودجه این مؤسسات نیز در اختیار سازمان مدیریت و برنامه.ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه فعلی) نیست همچ نین اختصاص مبالغی به شرکت.های دولتی تحت عنوان کمک و غیر آن، منصرف از تخصیص بودجه سنواتی است شایسته ذکر است رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور طی نامه شماره۱۶۰۵۰۷ مورخ۱ / ۷ / ۱۳۹۴ خطاب به این اداره کل صریحا اعلام داشته است»اجرای ت کالیف مندرج در بند یادشده (بند ج ماده۲۴ :قانون مورد بحث) توسط سازمان منوط به موارد ذیل است۱ - دستگاه اجرایی محکوم علیه دارای ردیف در قانون بودجه سنواتی باشد که این امر در مورد شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی عملا امکانپذیر نبوده و .«... بنا به م راتب پیش گفته، شرکت های دولتی از شمول مقررات قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامی ن و توقیف اموال دولتی مصوب۱۳۶۵ خارج است و موضوع فعالیت شرکت های دولتی؛ آنگونه که در فرض سؤال آمده است و تفکیک بین شرکت های دولتی دارای ماهیت تجاری و یا شرکت های دولتی د ارای ماهیت حاکمیتی - .عمرانی برای شمول ماده واحده صدرالذکر مؤثر در مقام نیست